El libro de Lan Xiaohuan “In the System: China’s Government and Economic Development” (置身事内：中国政府与经济发展) no es solo otro libro de economía árido; es una inmersión cautivadora en el mundo a menudo desconcertante del milagro económico de China. Desde su lanzamiento en enero de 2021 por la Editorial del Pueblo de Shanghai, “In the System” se ha convertido en un fenómeno, encendiendo un debate apasionado en las redes sociales chinas sobre el papel del gobierno en la historia de éxito económico de la nación.
¿Qué hace que este libro sea tan convincente? Lan, profesor de economía en la Universidad Fudan y la Universidad China de Hong Kong (Shenzhen), desglosa magistralmente las complejas teorías económicas en una narrativa atractiva y accesible. Tomando como referencia sus propias notas de clase, ofrece una explicación clara y convincente de cómo el gobierno chino da forma activa al panorama económico del país. Piénsalo como un pase entre bastidores al funcionamiento interno del motor económico de China, revelando los engranajes, palancas y manos a menudo ocultas que guían su trayectoria.
El impacto del libro es innegable. Alabado por figuras influyentes como Luo Yonghao, Liu Gesong, Zhang Jun, Zhou Li’an y Wang Shuo, “In the System” ha resonado profundamente entre los lectores deseosos de comprender las fuerzas que impulsan el ascenso económico de China. Su popularidad se refleja en su excelente calificación de 9.1 en Douban, acumulada a partir de una asombrosa cantidad de 80.000 reseñas, y su impresionante ranking en el puesto número 54 en la lista de los 250 mejores libros de Douban.
“In the System” desafía la sabiduría económica convencional, argumentando que para comprender realmente el ascenso económico de China, hay que mirar más allá de las simples fuerzas del mercado y profundizar en la compleja participación del gobierno en la asignación de recursos, la inversión e incluso las operaciones cotidianas de las empresas. Lan ofrece una lente única y perspicaz a través de la cual ver el rompecabezas económico de China, convirtiéndolo en una lectura indispensable para cualquiera que busque comprender los matices de esta potencia económica.
El poder del dinero: Gobiernos locales y reforma fiscal
“In the System” presenta una imagen vívida del baile financiero entre los gobiernos central y local de China, un baile que ha experimentado cambios dramáticos desde la era de las reformas económicas. El capítulo 2 se adentra en este baile, centrándose en el sistema de responsabilidad fiscal de 1994, que reformó el panorama financiero.
Imagina la China de la década de 1980, un país que experimenta con el elixir embriagador de las fuerzas del mercado después de décadas de planificación central rígida. Esta fue la era de la “contratación fiscal” (财政包干), un sistema que facultaba a los gobiernos locales a quedarse con una parte de sus ingresos que superaran un objetivo predeterminado. Piénsalo como un acuerdo de participación en los beneficios, incentivando a los gobiernos locales a hacer crecer su pastel económico, impulsando el auge de las “empresas de municipios y aldeas” (TVE) que se convirtieron en el motor de la primera industrialización.
Si bien aparentemente beneficiosa, esta descentralización financiera tuvo consecuencias no deseadas. A medida que las economías locales florecieron, los ingresos del gobierno central disminuyeron, lo que condujo a un fenómeno denominado “declive de las dos proporciones” (两个比重). Esto se refería a la disminución de la parte de los ingresos del gobierno central en el total nacional y la disminución general de los ingresos del presupuesto nacional como porcentaje del PIB. Este apuro fiscal dejó al gobierno central con recursos limitados para apoyar reformas cruciales, programas de bienestar social y proyectos nacionales.
Además, la “contratación fiscal” fomentó involuntariamente una cultura de ingresos extrapresupuestarios (预算外收入). Los gobiernos locales, deseosos de retener más de sus ganancias, idearon formas creativas de eludir la supervisión central. Las exenciones fiscales para las empresas locales, junto con un aumento de las tarifas administrativas y otras fuentes de ingresos menos transparentes, se volvieron comunes. Esto dio lugar a un “segundo sistema fiscal” paralelo que operaba fuera del ámbito del control presupuestario nacional.
A principios de la década de 1990, las limitaciones de la “contratación fiscal” se estaban volviendo cada vez más evidentes. El gobierno central, con escasez de fondos, enfrentó una disminución de la autoridad y luchó por guiar las iniciativas de desarrollo nacional. La necesidad de una reforma era innegable.
Entra en escena el “sistema de responsabilidad fiscal” de 1994 (分税制). Esta reforma histórica introdujo una clara división de los ingresos fiscales, clasificándolos como impuestos centrales (中央税), impuestos locales (地方税) e impuestos compartidos (共享税), yendo la mayor parte al gobierno central. Este cambio tenía como objetivo restaurar la fuerza financiera del gobierno central y su capacidad para dirigir la economía nacional.
Sin embargo, implementar esta reforma resultó ser lejos de sencillo. Muchos gobiernos locales, acostumbrados a la autonomía financiera de la “contratación fiscal”, se resistieron ferozmente a los cambios, temiendo una pérdida significativa de ingresos. Lan relata vívidamente las tensas negociaciones, lideradas por el entonces vicepresidente del gobierno Zhu Rongji, quien se embarcó en una gira por todo el país para persuadir a los líderes locales para que adoptaran el nuevo sistema. La historia de las negociaciones de Zhu con Guangdong, una provincia que había cosechado importantes beneficios bajo el antiguo sistema, ofrece una fascinante visión de las complejas maniobras políticas necesarias para navegar por el singular paisaje burocrático de China.
Para facilitar la transición, el gobierno central implementó un mecanismo de “devolución de impuestos” (税收返还), garantizando a los gobiernos locales un nivel mínimo de ingresos basado en sus ingresos fiscales del “año base” (基年). Este detalle aparentemente técnico, sin embargo, abrió una caja de Pandora de “especulación del año base”. Los gobiernos locales, anticipándose al cambio, se embarcaron en un frenesí de recaudación de impuestos en los últimos meses de 1993, inflando artificialmente su línea de base y asegurando mayores devoluciones futuras. Esta “especulación del año base” no solo distorsionó los datos económicos, sino que también destacó las maniobras estratégicas que a menudo acompañan a los principales cambios de política en China.
Ante la reducción de los recursos presupuestarios, los gobiernos locales tuvieron que encontrar formas alternativas de financiar sus ambiciosos planes de desarrollo. Esto, junto con la reforma de la vivienda de 1998 que encendió el auge del mercado inmobiliario comercial, dio origen a la “financiación de tierras” (土地财政). Este ingenioso pero controvertido sistema facultaba a los gobiernos locales a capitalizar su control sobre las tierras urbanas, generando ingresos a través de las ventas y el desarrollo de tierras. La “financiación de tierras” se convirtió en la sangre vital de la rápida urbanización de China, impulsando la inversión en infraestructura y el crecimiento económico.
El análisis de Lan sobre este período crucial desvela la intrincada interacción de las reformas fiscales, las maniobras políticas y el auge de la “financiación de tierras”, proporcionando una comprensión matizada de las fuerzas que dan forma a la trayectoria económica de China. La historia de la reforma fiscal de China sirve como un poderoso recordatorio de que las reformas económicas rara vez son una navegación tranquila. Implican complejas negociaciones, consecuencias inesperadas y adaptaciones creativas por parte de los actores locales que buscan maximizar sus intereses.
Construyendo la máquina: Inversión del gobierno local y el auge de la “financiación de tierras”
Imagina una ciudad en China que experimenta una transformación rápida, con brillantes rascacielos que perforan el horizonte, extensos parques industriales que zumban de actividad y elegantes líneas de tren de alta velocidad que la conectan con el resto del país. Este desarrollo vertiginoso, característico del impulso de urbanización de China, exige infusiones masivas de capital, que a menudo superan la capacidad de los presupuestos gubernamentales tradicionales. Lan Xiaohuan, en los capítulos 3 y 4 de “In the System”, levanta el telón sobre los ingeniosos pero controvertidos mecanismos que se encuentran detrás de este desarrollo, centrándose en las “plataformas de financiación del gobierno local” (LGFP) y la aparición de la “financiación de tierras”.
Imagina un gobierno local con poco efectivo que está ansioso por financiar proyectos ambiciosos, pero que enfrenta estrictas limitaciones en cuanto a los préstamos directos de los bancos. Aquí es donde entran en juego las LGFP. Estas entidades respaldadas por el gobierno, a menudo denominadas “Empresas de Inversión Urbana”, operan como intermediarios financieros, aprovechando su relación única con el estado para obtener préstamos e inversiones. Piénsalas como los brazos financieros de los gobiernos locales, encargados de construir la infraestructura y atraer las empresas que impulsan el crecimiento económico.
La piedra angular de este sistema es la “financiación de tierras” (土地金融), un modelo singularmente chino que capitaliza el control del gobierno sobre las tierras urbanas. Las LGFP, a menudo dotadas de vastos terrenos por los gobiernos locales, utilizan estas tierras como garantía para obtener préstamos de los bancos o emitir bonos, conocidos como “Bonos de Inversión Urbana” (城投债). El pago de estos préstamos generalmente está vinculado a los ingresos futuros de las ventas de tierras u otras fuentes respaldadas por el gobierno. Es una especie de alquimia financiera, transformando la tierra, un activo inmóvil, en una fuente dinámica de capital que impulsa el desarrollo urbano.
Lan ilustra este complejo baile con convincentes estudios de caso. Toma, por ejemplo, la restauración del histórico distrito de “Callejón Ancho y Angosto” en Chengdu. Este proyecto, plagado de desafíos de preservación, demolición, renovación y reconstrucción, requirió importantes recursos financieros y una visión a largo plazo, haciéndolo poco atractivo para los inversores privados. Entra en escena el Grupo de Desarrollo Cultural y Turístico de Chengdu (成都文化旅游发展集团), una LGFP totalmente estatal que asumió este ambicioso proyecto, mostrando cómo las LGFP pueden desempeñar un papel crucial en la preservación del patrimonio cultural al tiempo que impulsan la renovación urbana.
Otro ejemplo convincente es el Parque Industrial de Suzhou, una extensa zona económica que alberga una plétora de empresas multinacionales. Aquí, el modelo de desarrollo tomó un camino ligeramente diferente. Si bien una LGFP estatal, el Grupo de Inversión Zhaorun del Parque Industrial de Suzhou (兆润集团), encabezó la preparación inicial del terreno y el desarrollo de infraestructura, otra empresa estatal, el Grupo de Desarrollo del Parque Industrial de Suzhou China-Singapur (中新集团), tomó las riendas para atraer inversores y gestionar las operaciones del parque. Este enfoque de dos vías destaca la adaptabilidad del modelo de “financiación de tierras”, demostrando cómo las LGFP pueden colaborar con otras entidades para gestionar las diferentes fases del desarrollo.
Sin embargo, la “financiación de tierras” no es solo dominio de las LGFP estatales. Empresas privadas como China Fortune Land Development (华夏幸福), han entrado en la arena, mostrando el modelo de “integración industria-ciudad”. Bajo este modelo, los gobiernos locales otorgan vastos terrenos, que abarcan zonas industriales y residenciales, a promotores privados, quienes luego asumen la responsabilidad de transformar esta tierra en bruto en centros urbanos prósperos.
China Fortune Land Development, conocida popularmente como “constructora de ciudades” por los medios chinos, personifica este enfoque. Su proyecto emblemático, la nueva ciudad industrial de Gu’an en la provincia de Hebei, abarca la asombrosa cantidad de 170 kilómetros cuadrados. Si bien estos promotores privados tienen la tarea de atraer inversiones industriales y crear empleos, su principal fuente de beneficios a menudo proviene del desarrollo y la venta de bienes raíces residenciales. Las ganancias de estas ventas se utilizan luego para subvencionar el desarrollo industrial, a menudo menos rentable, reflejando efectivamente el manual de “financiación de tierras” del gobierno, aunque con un toque del sector privado.
Esta mezcla de intereses públicos y privados en el desarrollo de tierras subraya la naturaleza única del modelo económico de China. La línea entre los actores gubernamentales y del mercado a menudo puede difuminarse, particularmente en proyectos de desarrollo urbano a gran escala donde el capital público y privado son esenciales.
Este enredo también se extiende al modelo de “Asociación Público-Privada” (APP), un enfoque reconocido globalmente para el desarrollo de infraestructura. Si bien las APP no son una invención china, han adquirido características distintivas en China. Primero, la escala y la cantidad de proyectos de APP en China son incomparables. Segundo, a pesar del componente “privado” en las APP, los actores dominantes son a menudo LGFP estatales u otras empresas afiliadas al gobierno, destacando la influencia persistente del estado en los asuntos económicos.
El análisis perspicaz de Lan sobre estos diversos modelos arroja luz sobre los mecanismos creativos y a menudo controvertidos que han impulsado la rápida urbanización de China. Al comprender el papel de las LGFP, la “financiación de tierras” y la compleja interacción de los intereses públicos y privados en el desarrollo de tierras, uno puede obtener una imagen más clara de las fuerzas que dan forma al panorama urbano de China, y los desafíos y oportunidades que se avecinan.
Navegando por el laberinto de la deuda: Desafíos y reformas
El milagro económico de China, construido sobre una base de inversiones implacables y un rápido desarrollo de infraestructura, ha tenido un precio: una montaña de deuda. Lan Xiaohuan, en “In the System”, no elude este espinoso problema. Disecciona la intrincada red de deuda que enreda a los gobiernos locales, las empresas estatales y los bancos, y explora los esfuerzos del gobierno para navegar por este traicionero panorama financiero.
La dependencia de la “financiación de tierras”, si bien inicialmente fue una bendición para el desarrollo, se ha convertido en una espada de doble filo. Los gobiernos locales, impulsados por el pozo aparentemente infinito de los ingresos de las ventas de tierras, se embarcaron en ambiciosos proyectos de construcción, a menudo superando el crecimiento económico real y acumulando una pesada carga de deuda. Este modelo de crecimiento impulsado por la deuda, que recuerda a un tren a toda velocidad, enfrenta el riesgo de descarrilamiento si no se gestiona cuidadosamente.
Como señala Lan, las grietas en el sistema comenzaron a aparecer alrededor de 2010, cuando la crisis financiera mundial y la posterior crisis de deuda europea expusieron las vulnerabilidades de la economía china cargada de deuda. El paquete de estímulo de “cuatro billones de yuanes”, si bien tuvo éxito en evitar una grave recesión económica, amplificó aún más el problema de la deuda, elevando la proporción total de deuda al PIB a niveles alarmantes.
Para abordar la inminente crisis de deuda, el gobierno central inició una serie de reformas, similares a una delicada cirugía en el sistema financiero de la nación. Una intervención clave fue la implementación de “intercambios de deuda” (债务置换), una inteligente maniobra financiera destinada a aliviar la carga de deuda sobre las LGFP. Imagina un gobierno local luchando para pagar préstamos de alto interés tomados por su plataforma de financiación. Los intercambios de deuda ofrecieron un salvavidas, reemplazando estos préstamos costosos por bonos gubernamentales de bajo interés, aliviando las presiones de pago inmediatas y reduciendo los pagos totales de intereses.
Además, el gobierno se embarcó en una misión para reformar las propias LGFP, impulsando su transformación en entidades más sostenibles. El objetivo era destetarlas de su papel como conductos de financiación del gobierno e inculcar una mayor disciplina financiera. Esto implicó aclarar su relación con el gobierno, impulsar una mayor transparencia en sus operaciones y, lo más importante, eliminar las garantías implícitas que las habían protegido de las fuerzas del mercado. Romper esta mentalidad de “demasiado grande para quebrar” fue crucial para obligar a las LGFP a operar de manera más responsable.
Sin embargo, abordar el problema de la deuda requirió más que solo reformar a los prestatarios; los prestamistas también necesitaban una dosis de disciplina. El gobierno introdujo medidas regulatorias para controlar a los bancos y otras instituciones financieras para que no otorgaran préstamos imprudentes a las LGFP. Esto incluyó pautas de préstamo más estrictas, un examen más detenido de las solicitudes de préstamo y una ofensiva contra las prácticas de contabilidad creativa utilizadas para eludir las restricciones de préstamo.
Reconociendo que el gasto imprudente de los funcionarios locales había contribuido a la acumulación de deuda, el gobierno central introdujo una herramienta poderosa: la responsabilidad de por vida por los préstamos excesivos (终身问责). Esto envió un mensaje claro de que los funcionarios que priorizaban las ganancias a corto plazo sobre la sostenibilidad a largo plazo enfrentarían graves consecuencias, incluso después de dejar el cargo. Este mecanismo de rendición de cuentas tenía como objetivo frenar la mentalidad de “gastar ahora, preocuparse después” que había impregnado algunos niveles de gobierno.
Sin embargo, la reforma más fundamental radicaba en la revisión de la estructura misma del sistema financiero de China. El gobierno reconoció la necesidad de pasar de un sistema dominado por préstamos bancarios, un sistema de “financiación indirecta” con riesgos inherentes, a un sistema más diversificado que abrazara la “financiación directa” a través de los mercados de capitales.
Piénsalo como diversificar la cartera financiera de China. La financiación directa, a través de los mercados de acciones y bonos, permite que las empresas obtengan capital directamente de los inversores, lo que reduce la dependencia de los préstamos bancarios y crea un sistema financiero más robusto y resiliente. Este cambio no solo reduce la concentración de riesgo en el sector bancario, sino que también introduce una mayor disciplina del mercado, ya que los inversores exigen responsabilidad y transparencia a las empresas que buscan sus fondos.
Sin embargo, la transición a un sistema de financiación directa es una tarea monumental, que requiere reformas extensas para mejorar la transparencia del mercado, la protección del inversor y la supervisión regulatoria. Los mercados de capitales de China, si bien están creciendo rápidamente, todavía son relativamente jóvenes y carecen de la profundidad y la sofisticación de sus contrapartes en las economías desarrolladas.
Además, como observa acertadamente Lan, el éxito de la reforma del mercado de capitales depende de un cambio fundamental en el propio papel del gobierno en los asuntos económicos. Para que la financiación directa florezca, el gobierno debe renunciar a parte de su control sobre las decisiones de inversión, permitiendo que las fuerzas del mercado desempeñen un papel más importante en la asignación de capital. Esto implica un cambio de un sistema donde las entidades respaldadas por el gobierno dominan la inversión hacia un mercado más abierto y competitivo donde los inversores privados asumen una mayor parte del riesgo y la recompensa.
En esencia, el desafío de la deuda de China es más que un simple enigma financiero; es un reflejo de la compleja estructura económica del país y la influencia persistente del estado en la asignación de recursos. Las reformas multifacéticas del gobierno, si bien son encomiables en su ambición, requerirán una continua puesta a punto y adaptación a medida que la economía de China madure e integre aún más en el sistema financiero mundial. Navegar por este laberinto de deuda exige un delicado equilibrio entre preservar la estabilidad financiera, promover el crecimiento económico y empoderar a las fuerzas del mercado para que desempeñen un papel más decisivo en la configuración del futuro económico de China.
Por qué “In the System” es tu guía de la realidad económica de China
“In the System” no es solo un libro para economistas; es una lectura obligada para cualquiera que quiera entender la China real, la China más allá de los titulares y las instantáneas turísticas. Lan Xiaohuan logra algo raro: hace que los temas económicos complejos sean claros, atractivos e incluso emocionantes, como ver un juego de alto riesgo desarrollarse.
Para los estadounidenses acostumbrados a una separación más clara entre el gobierno y los negocios, “In the System” es revelador. Te lleva al interior del mundo de los funcionarios locales chinos, mostrando su inmenso poder sobre la tierra, la inversión e incluso el éxito o el fracaso de las empresas individuales. Verás cómo este poder impulsó el auge de China, pero también creó sus desafíos: ciudades fantasmas, deuda creciente y una dependencia de las exportaciones que ahora está provocando fricciones globales.
Lo que hace que este libro sea tan valioso es su honestidad. Lan no elude las desventajas del modelo de China, pero tampoco ofrece soluciones simplistas. Nos ayuda a comprender las difíciles decisiones que enfrenta China a medida que transita a una nueva fase de crecimiento, una que sea más sostenible, más equitativa y menos dependiente del antiguo manual.
Si eres un empresario que tiene la vista puesta en el mercado chino, un experto en políticas que intenta darle sentido a las ambiciones globales de China o simplemente un lector curioso fascinado por esta potencia en ascenso, “In the System” es tu guía. Es más que una lección de economía; es una ventana al alma del motor económico de China, sus fortalezas, sus defectos y las fuerzas que darán forma a su futuro.
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